2004年7月12日，莫斯科，克里姆林宫
俄罗斯总统普京致联邦会议（议会）的预算咨文《关于2005年的预算政策》
本预算咨文是依据俄罗斯联邦预算法第170条起草的，内容包括2005年预算政策的主要方向和方针。
1.对2003年和2004年初预算政策的总结
去年预算政策的特点是坚定地实现既定目标和提高这一政策在保障宏观经济稳定中的作用。
现代税收体制的主要组成部分基本上建立起来，这极大地推动着经济和社会领域的结构性改革。
开始采用中期财政计划制定方式。对专项纲要的新预算机制确定了总体办法，将预算支出与计划结果紧密结合起来。
立法规定了各级国家权力机关和地方自治政府资金使用权限和承担的责任。这样便可开始修改预算法和税法，以保障各级政府收支平衡，使它们有自己的长期收入来源，根据客观标准保障各地区和市政的预算。
2003年对靠预算拨款部门的职工和国家公职人员的工资有计划地实行指数化。提高了退休金的实际金额。首次为还在工作的退休人员按新规定计算退休金，可根据他们到退休年龄后继续工作的时间增加退休金额。
保障将预算执行情况与调整自然垄断收费挂钩。法律禁止收费调整每年超过一次。决定制定为期三年的自然垄断收费计划。
偿还外债的高峰期已经过去。俄罗斯在国际上的信贷信用达到了适于投资的水平。
为俄罗斯联邦稳定基金建立了法律基础。到2004年初稳定基金已经达到2000亿卢布，从而使预算系统面对国际市场行情动荡具有更大的稳定性。
2.需要解决的主要问题
不解决一些问题要提高预算政策的质量是不可能的。
预算立法现在还不完全符合现代化需要。形成的机制和程序限制了国家财政管理效率提高的可能性，不可能从制度上予以推动。
国有经济成分仍经济效率低下。国有经济成分规模仍旧过大和难以管理。相当多的国有资产尚未被有效利用。仍毫无根据地限制一些类型的国有资产实行私有化。
预算使用者的结构不是合理的，降低了联邦预算资金的使用效率。仍只是在各预算使用者之间简单地分配资金，无论其提供的服务数量和质量如何，无论其社会效益如何。国家对联邦机关的预算外活动及其承担的责任的监督只是表面上的。
在制定预算时很少使用专项纲要方式。现有的联邦专项纲要基本上没有成为结构改革的有效工具。
没能解决用于投资项目和其他项目的国债发行问题，发行期超过财政年度。在制定预算时，每次都要审查这些国债，往往根据主观标准进行审查。
国家所需商品和劳务的采购机制往往不能促使合理地利用预算资金。没有一部符合现实的国家采购法。
至今没有一种有效的机制，保障各阶层居民（特别是那些不工作的人）能够看得起病和享受高质量的医疗服务。没能形成新的强制性医疗保险体系。
尽管经营活动的总税负减轻了，但是对于一些类型的经济活动税负还是高得没有道理，致使企业改造、多种经营、创造新的就业岗位的机会减少。
税收改革目前还很少涉及税务行政问题。在简化税款核算、改善税收机关与纳税人的关系上还没有大的进展。
3.2005年和中期预算改革的主要任务
预算政策应促进有效解决极为重要的社会经济任务。应当把国家发展的长期优先方向作为制定预算的依据。
预算政策最重要的任务仍是保障整个宏观经济的平衡。预算的基本任务是：
——保证执行预算项目；
——控制过多的货币兑现；
——努力减少国债相关支出，因为2005年外债偿还数额很大。
在这种情况下，即使俄联邦稳定基金数额超过了法律规定的5000亿卢布，也不应用于非利息性支出。2005年积累的稳定基金若超过规定的最低限额，应当用于偿还外债和为资金短缺的俄联邦退休基金融资，如果没有其他办法解决这些问题的话。 预算工作必须从管理花钱转变为管理其结果。应当根据国家政策的目标和计划结果来制定预算，而预算拨款则应与国家职能明确挂钩。
为此必须做到以下方面。
第一，预算分类和预算核算改革。
联邦一级预算应当只对各级预算确定基本的和必须执行的经济和职能分类项目。这种方法可以保障国家机关在预算执行中有很大的灵活性。
第二，理顺编制和审议预算的程序，包括分析性区分现有义务和新的支出义务。
现有义务只要没有决定将其取消和中止就应当无条件地编入预算的支出部分。新的义务只要在资金使用期具有相应的财政能力和对其预期效果有必要评估就可纳入预算。这可以简化预算审议程序，提高预算制定整个系统的预测性，保障对长期纲要和项目拨款的确定性。 第三，提高财政前景计划在预算中的作用。
从2006年开始联邦政府应批准这个文件。这可以使计划工作的范围更宽，提高预算政策的预见性和预算准备的质量，刺激预算支出的合理性。
第四，在预算资金管理人和（或）他们负责实施的预算项目之间分配资金，资金分配的依据是：计划目标将达到什么水平，是否符合社会经济政策的中期优先方向，远期预算资金的预测是多少。 这必须要扩大预算资金管理者的自主权，同时提高他们对保障达到预期结果的责任，同时应利用明确标准和指标将这一结果规定下来。
第五，明确确定联邦国家机关活动结果的指标。
第六，联邦专项纲要旨在解决具有跨部门特点的、需要长期实施的大型投资项目、科研项目和结构性项目，应明确规定其效果指标。
必须将编制部门专项纲要的工作落到实处，应将目前很大一部分预算支出项目归入这些部门专项纲要中。
第七，建立新的标准，保障严格遵守国家采购条例，这些条例适用于国家的所有采购（包括国防和安全领域的采购）。 4.税收政策的主要方面。
2004年—2005年必须完成税收改革。税收体系既应保障预算收入，又不应成为企业的负担，不能妨碍提高它们的竞争力和生产积极性。
纳税条件应当明确，不能任意解释，这样才能将合理纳税的合法做法与偷逃税款的犯罪行径区别开来。
税收应能推动住房市场的形成，发展教育和医疗卫生。
统一社会税的改革应能从经济上刺激增加工资和合法支付工资，同时减轻企业负担。为此必须减少统一社会税的有效税率，修改退税机制，取消对纳税人退税的没有根据的限制。
2004年应当通过税收法中涉及遗产和馈赠的税种、地方不动产税和土地税等章节。这些税种应能促进土地和其他财产的文明流通，成为地区和地方预算收入的稳定来源。 税法中还应当补充关于水税的章节，规定减少优惠和课税对象。
必须确定这种国家规费的数额，并罗列出清单，确定何种合法行为应当征收这种费用。国家规费的数额和手续应当是有经济依据的，不应给公民和法人造成负担。
修改林业法和水资源法，建立能够促进资源合理利用的付费体系。付费数额应符合这些资源的实际价值。
征收原料资源开采税和出口税的问题仍十分紧迫，应当有经济依据地将原料开采公司的收入转为预算收入。 亟须完善增值税的征收办法：对预付款不再征税，对出口和投资要及时退税。从2006年起应降低增值税税率。
评价税务机关工作的好坏应当依据这样一些指标，如是否严格执行税法，如何对待纳税人。必须开始制定和实施税务机关工作准则，包括规定出纳税人递交税务报表需要花多长时间。上门进行税务检查不应当妨碍守法纳税人的经营活动，不能把上门检查当作惩罚手段，不能超过法律对这种检查规定的期限。
5.预算支出的主要优先方向
2005年预算支出的主要优先方向是：从财政上保障社会改革、国家军事组织的现代化和社会基础设施的发展。 降低统一社会税有可能导致2005年联邦退休基金资金短缺。在这种情况下，必须规定可从联邦预算中拨款给联邦退休基金，以便能够无条件地履行国家支付退休金的义务。
应当明确并从法律上规定国家对医疗卫生的保障水平，必须给予资金上的支持。由于各联邦主体建立起不工作居民的保险机制，联邦和地方的强制医疗保险基金应能在资金上相互协作。
要彻底改变现行的军人住房保障机制。应利用公积金和抵押贷款方式，将购买住房的资金划入军人的个人账户。对于2005年1月1日以后签订服役合同的军人，应实行新的住房保障方法，而对现役军人必须履行过去提供住房的承诺。 为了有更有效地利用用于国家管理的预算支出，对联邦国家文职机关的预测、拨款、工作鉴定、激励机制和物质技术保障必须分阶段地引入现代化的手段。
应继续优化国有经济成分。对那些不直接保障国家职能的单位应停止拨款。为此需要制定立法，保障国有（市政）机构私有化或将其改造为其他非商业性机构。
2005年必须停止实施那些无效的和（或）不起作用的联邦专项纲要，腾出的资金集中用于社会发展的战略性纲要和符合优先方向的基础设施的建设。
6.完善各级预算关系
2004年将修改预算法和税法，将各级预算体系之间的税收收入分配和支出义务的划分方式长期固定下来，把来源于各级预算的跨预算划拨资金的筹集和分配机制固定下来。
应根据新的预算立法起草2005年及以后各年的联邦和地区预算草案，新预算立法将是各级预算体系之间分配税收的可靠依据，它是稳定的，不会每年修改。这将提高中期预算制定工作的质量，提高各地区对实施预算政策的责任心。
2005年将修改联邦预算中的地方扶植资金的分配制度，跨预算划拨资金的形成和分配程序应当更为透明。
从2005年起联邦主体的国家权力机关和地方自治政府将扩大职能，要加强它们对所承担的社会义务的责任心，必须提高联邦预算中财政扶持资金的效率。在这种情况下，按照共同融资条件提供的财政援助特别重要，它可以促进地区履行自己的社会义务，保障遵守联邦标准，改善地区的财政状况。 提给地区的跨预算划拨资金的主要来源是扶持联邦主体的联邦基金，重要的是提高这一基金形成的可预见性，大大简化其资金分配办法，必须克服对基金资金分配的依赖性。创造条件扩大联邦主体自己的税基，使需要财政扶持的地区提高财政保障水平。2005年以后应当根据通胀指数化水平，确定地区财政扶持基金的数额。 为了提高联邦主体的经营积极性，加强财政状况，应当特别注意财政援助中的旨在发展地区基础设施的投资部分。目前地方发展基金中的扶持地方投资的资金来源很分散，必须统一分配这些资金。
特别重要的是明年要从方法上和标准上划分联邦国家权力机关、联邦主体国家权力机关和地方自治机构三者之间的权力。联邦政府和联邦主体执行权力机关必须帮助地方自治机构，使它们的财政部门能够有精通业务的干部，特别是在新成立的地方自治机构中。
各地区不应当在改革中受到损害。这一问题的解决取决于联邦财政扶持效率能否提高，取决于能否为顺利实施业已开始的预算关系改革提供方法上的依据。